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包景岭代表:立法为环境保护的持续推进提供保障

包景岭代表:立法为环境保护的持续推进提供保障

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中国网:包代表您好!您认为省以下的环保机构实施了垂直管理改革以后,会为我们基层环保工作带来哪些改变呢?包景岭:垂直管理是最近一个环保监督管理很重要的改革,也就是说省以下都是一个垂直的系统,特别是监测和督查、监督。这里面有一个很好的作用,过去基层的环保人员要去执法,但这个执法又或多或少会影响当地的经济发展或GDP,那就会与当地相关的领导,比如主管经济的领导会产生一些矛盾,有时候会影响他们的积极性。

现在垂直领导职责特别明确了,有些污染源你没有发现,超标排放或事故性排放,你没有发现或发现了不主动处理是要追责的,或者你处理不当也是属于不作为。

他就要很认真地处理,也不会有其他领导有意见怎么办,也没有那些顾虑了。对监测来讲,它有技术上的问题。尽管是同样的设备,可能越到基层,操作人员的学历、能力相对比省一级的差一些。

垂直管理以后,我们可以组织大规模的培训,那都是一个管理部门了,还可以交流,下面的人可以到上面中心站去实习,去培训,上面的人也可以到下面带一些人。过去不是垂直管理,因为下面是归人家政府管理的,虽然上一级监测部门也有指导和监督、考核功能,但毕竟是间接的。这样一做,在一个体系之内,就会更加通顺一些。因为这个制度刚刚开始,很多地方也刚刚建立这套体系,具体的功效能不能达到原来的设想还有待于时间的检验。中国网:您认为,最近两年,我国在环境保护和生态建设方面最重要的制度创新是什么呢?包景岭:我们最近改革的还是比较多,比如费改税,现在出台了环境保护税的改革,把原来的排污收费改成排污税。对企业来讲,收费的幅度、标准都基本上不会变化太大,原来该怎么交只不过换了一个名字。对于其他一些单位,税费的性质就不一样了。比如企业缴费他认为这是交给政府的一笔费用,如果是交税这就是你的义务,你排污了就必须交这个税。处罚上也不一样,有的有意地逃避,你逃避了以后,收费是按照政府的条例、规范、规定、文件来收费,你如果违反了或成心不交,那是属于违规行为。如果变成税了,你不交是违法行为,甚至超过一定额度是犯罪行为,我们税法上有严格的规定,什么样的企业超过了多少是有规定的,交税是你的义务。现在税法上规定,环境税是由地方来收的,由省一级来收的,也不用上交国家财政,标准也是由省一级来定的。规定很宽泛,比如某一种污染物原来收费,有的城市底线是元,有的城市甚至收到10元,它规定了范围,元,这个范围很大。为什么很大?因为不同的地区同样的排放污染的效果不一样,我们起了一个名字叫污染排放当量,按照当量来收费,所以,收费的准则可以由地方来定。从立法法来看,设区的市他立的法有三大项,首先是城市建设,二是环境保护,三是文化和文物保护。环境保护是一大项,它就可以单独地立个法。比如国家有大法了,环境税法,按照环境税法的规定,地方去做具体实施的条例。条例也是法,是法的一个详细规定。所以,根据环境税法某某省实施条例,某某市实施条例,我要求你交多少税,这从性质上就有很大的变化。从资金的用途上,你收上了税就是收上了税,税进入财政,再花那是财政再给你拨款。实际上,我们这个排污收费经历了这样一个过程。原来在80年代末期到90年代,因为你污染很重,必须要交一部分费用,那是征收费用,这个费用的使用是按照条例,甚至还有一部分费用返还给你。那时候是计划经济,比如这个厂在没有计划的情况下盖个污水处理装置是不允许的,没有这个经费。所以,我们就把排污费收上来,60%-80%返还给他,用这个钱去治,另外20%-30%支持了当地的环保监测、购买仪器。但做着做着就会产生一些歧异了,这个地方环境做得越好收的费就越低,越低环保局的发展就越慢,监测设备就越差,就没有钱来发展。后来为了避免相应的悖论,提高各个地方的积极性,我们又出台了一个收支两条线的发展,开设排污费,收上来交给财政,但支出按照你的需求来支出。收支两条线在一定程度上实际是缓解了工作做得越好,这个地方的环保越不容易发展这样的问题。现在实际上是从根本上解决了这个问题,环保需要的费用并不是根据你环境税收上来多少。税收全部进入财政,财政再通过预算来给你拨款,比收支两条线(更好),收支两条线还要考虑收多少,支多少的情况。总体来说,我认为这是个很大的进步,也算和国际接轨吧。中国网:您认为,目前我国在环境保护领域的立法空间还有多大?包景岭:立法方面,我想,今后随着我们生态保护,生态文明建设不断地深入,还需要立一些必须要的法律。去年我们提出一个建议,就是《环境教育法》。《环境教育法》在生态文明建设里是很重要的法律,它的教育首先是文化的部分,告知人们对于生态,对于环境应该怎么去做。这种教育要涉及到学历教育和非学历教育,涉及到我们一些宣传部门的工作。过去都是地方条例,环境教育条例,天津市是在全国第二个省级单位有环境教育条例。这个条例确定以后,确实对我们在宣传教育方面起到了很大的作用。天津市也组织过一次执法检查,这个学校该有的讲环境保护的学时有没有,该组织的培训有没有组织等等,宣传部门该选择的也应该加大宣传力度。因为当时只有两个省做了这个,我们一般从立法上看要跨3-4个视角来总结经验,然后作为国家立法。但是2015年立法法生效以后,实际上当时有很多地级城市也有自己的环境教育条例,这样就是超过3个了,有城市的,有地级市的,反正都是国家承认的地方立法。这样我们就总结了一些经验,也采纳了天津实施的经验,专门编写了国家的环境教育法框架和具体纲要条文,提交给全国人大。当然,这个法是作为建议被他们接纳了,将来怎么立要根据立法规划。今年我们还提了一个《京津冀区域大气污染防治特别应对法》,因为京津冀本身是个跨省域的,这个法只能我们国家层面全国人大来立,它有特别需要,因为这个地区目前还是我们国内污染最重的地区。(国内污染最重的地区)前10位大概京津冀的城市占了六七个,前20位的占了八九个,还是比较严重的地区。尽管我们经过前一段大概四年时间,当时“大气十条”出台以后,经济联防联控机制建立以后,经过四年时间,大幅度下降,污染特别是雾霾污染。从平均浓度上看,各个城市不一样,但是差不多(下降了)30%的水平。天津下降了%-%的水平,超过了原来的预期计划,原来到2017年的计划是在2013年基础上降低25%。另外,我们一个比较担心的事儿,就是在气象最不利的条件下,比如去年底到今年1月份的这个冬季,我们统计了污染关键的参数,对比了10年每一年相应的月份,同比进行对比,发现去年12月份到今年1月份气象扩散条件是十年来最差的,所以我们定为气象异常年。在这个异常年里,因为扩散条件各方面都不好,会降低改善的幅度,但我们特别不想看到会有反弹。比如去年已经达到了70%,今年一下(达到)73%、74%,这种反弹如果真的出现的话,就要对我们综合防治区域,联防联控对策打个问号。现在看来,这些城市基本上都没有反弹,但是有些城市,包括天津的下降幅度就比预计的要低。现在我们提出两个目标,一是经过我们的努力,我们每年都有计划,都有重要的重点工程,气象平常年,当然还有好的年,要持续改善,每一年都要改善,达到预期目标;二是气象异常年决不能让它反弹,这样我们就会真正做到持续改善,不会出现又回去(的现象),我们非常怕“进两步退一步”,还有的人甚至说“进一步退两步”这种现象,这样事实上就失败了。我们在这两个基本条件的制约下,我想我们的大气环境会不断地好转。

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